【和盛城乡书院讲坛第十二期】党国英：关于乡村振兴的若干重大导向性问题（二）

发布时间：2019-03-13 发布者：

2019年2月23日，第十二期【和盛城乡书院】论坛邀请到了中国社科院农村研究所研究员党国英教授作为主讲嘉宾。
以下全文为讲坛的第二部分内容：

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如何应对专业农户居民点小型化与公共服务规模化要求的矛盾

近年来，中国农村研究越来越重视城乡居民在公共服务方面的平等问题，乡村振兴战略规划也主张在农村地区积极部署公共服务设施。城乡基本公共服务均等化已经成为农村发展的一项基本政策。与欧美农业发达国家的相关实践做比较，我发现，我们对这项政策的理解存在偏差。

理解乡村公共服务设施建设的意义，要从对乡村性质的认识开始。与欧美发达国家相比，中国缺乏有关城乡区划的合理政策，城乡边界不清，对政策的实施有不利影响。

欧美城市与乡村的人口分布状况，可以从政府机构对相关概念的定义及学术文献的隐含定义中看出端倪。这种定义和讨论在各国均不相同，甚至同一国家不同时期也不相同。

如美国人口普查局把人口规模小于2500人的独立小镇定义为乡村地区，不论其是否具有城市建制。事实上，美国不同州对建立一个具有法人资格的“城市”的规定不同，对人口规模的要求也不同。美国政府机构，包括美国人口普查局以及政府管理与预算局，出于工作目标的不同，对乡村也有不同定义。

在关于乡村的多种定义中，一个共性是将乡村看作人口密度很低的地区。对于典型的农业生产功能区，欧美学者倾向于将其看作除道路和电力设施之外，基本没有公共服务设施的区域。这一特别定义具有合理性。

对于规模化经营的农场，农场主分散居住十分必要。但很多公共服务设施的建设和维护有规模经济的要求。在分散居住的居民点，政府不必设立学校、医院和其他文化服务设施，通常也不会建立污水处理管道系统，道路只做简单的非硬化铺装，甚至可能不会铺装道路。

如住在日本北海道农村地区的非农业居民通常不会与较大的农场主做邻居，他们更倾向于聚居在历史悠久、交通便捷的地方。非农业人口与农民混合居住是人口布局演化水平较低的一种情形。

农业生产功能区不可能大幅度向远延伸，也不可能远离能够最低限度承载主要公共服务设施的人口聚居点（如按行政区划分类的中国县以下的镇区、美国政府管理与预算局划分的micropolitan areas）。在城乡自然演化趋势下，镇区的辐射半径最好在30分钟车程内。这种人口分布格局不仅有利于提高农业的现代化水平，还能解决城乡公共服务均等化问题。

概括地说，在欧美发达经济体，涉及基本权利的公共服务，例如居民社会保障，不需要考虑地理和空间因素；涉及设施建设的公共服务，只是在较大空间尺度上实现公共服务均等化，小的空间上并不追求均等化。基本趋势是，除简易道路（有条件的地方包括电力和自来水）之外，专业农户或农场主在不同规模的城市必须与城市居民共享公共服务，而不是在家附近获得便利的公共服务。这是农村公共服务事业发展中兼顾效率与平等的合理路径。

中国推进乡村振兴战略应该重视在乡村公共服务中兼顾效率与平等。解决好中国问题的前提是对未来中国城乡人口布局作出正确判断。未来中国还会有三、四亿人口生活在农村，高峰期的人口总量约15亿，如果乡村人口达到3亿，意味着城市化率约为80%，这已经是发达国家的城乡人口布局特征。

在农村人口中，非农业居民会倾向于到规模较大和公共服务设施较好的居民点居住，如中国现有的大部分建制镇。按现有统计口径，中国人口迈向15亿时，还有3亿人口进入城市。在农村的3 亿人口中，约1亿农业从业人口分布在拥有传统名称的大约600万个居民点上，这种平均四、五户人家的小型居民点不需要财政提供道路、供水和供电以外的公共服务。另外2亿非农业人口大部分会集中居住，形成约万人规模的镇区，需要建立小学、医院、文化体育设施以及行政服务机构，维护成本相对低廉。

中国的现实情况是，每一个行政村的人口平均不到1000人，这既不是适合现代农场主居住的小型居民点，也不是有效建设和维护公共服务设施的万人左右的大型农村居民点，更不是小城市，而是一种不稳定的规模状态。

长远看，居民区的数量会大幅度减少，大部分会分化为小型专业农户居民点和万人左右的镇区。乡村振兴中的公共服务设施建设要高度重视这种分化，建立这样一种理念：未来让大部分专业农户到附近的城市或镇区获取公共服务，而不是把所有专业农户集中起来获得公共服务，更不是给小型专业农户居民点提供完善的公共服务。只要专业农户居民点与城镇的距离平均在半小时车程内，这种机制就可以有效运行。

我们调査发现，因人口规模小，农村居民点公共服务的投资效率和服务水平很低，如因污水量不足，有些村庄的排污管道及污水处理设施难以正常使用；因铺装的道路使用率低，有农户把路面挖走，粉碎为碎石卖给筑路商；农村放电影时普遍观众少，“农村书屋”门可罗雀。长远看，与人口规模不适应的公共服务投入，不能吸引农户留在农村。如果不能根据城乡人口布局合理安排乡村公共服务，会造成极大浪费。图1证明了这一判断。

假设：(1)农户的工资率随城市化水平提高而提高，农村人口减少，规模经营水平和劳动效率提高，农户的工资率为F1；(2)城市工资水平的提高由外生变量决定，城市工资率为C1。

在城市化率R1时，政府通过建设农村公共服务设施提高了农民的实际收入，使农民的实际工资水平达到F2。此时，两种工资率相等，城市化率暂时稳定在R1,低于没有政府投入时的均衡城市化率R2。

随着城市工资率进一步提高，达到C2,两种工资率出现新的均衡，城市化率稳定在R3。但在C1 变化到C2的时间段里，乡村人口减少，维护乡村公共服务设施的成本上升，品质变差，农民的实际工资降低，假设农民工资率降回F1，则城市化率不是稳定在R3,而是提高到R4,由此，产生两个消极后果：（1）农民向城市转移变得不均衡，R1—R2之间因农村公共服务设施改善而推迟进城的农民。在后期R2—R4之间进人城市；（2）这种情况下实际上形成了国民财富的损失，如图中a、b、c 所示。

2如何应对恩格尔系数下降要求与发展多功能农业的矛盾

恩格尔系数下降得益于现代经济的发展。如果恩格尔系数降低到15%以下，不仅食物便宜，还有利于政府利用食物购买补贴的办法帮助贫困人口，改善其营养状况，消除代际贫困现象。中国目前的恩格尔系数是30%左右，为了达到富裕社会的标准，恩格尔系数还需要下降，但农业的多功能导向可能与恩格尔系数下降产生矛盾。

从欧美国家的经验看，大宗农产品实现规模化经营，有利于提高劳动生产率，降低农产品生产成本，从而降低恩格尔系数，乡村旅游业和一些高附加值农业，可能不利于提高农业的总体效率，使恩格尔系数难以下降。

产业成长有其规律：

（1）在较长的时间里，同等水平劳动力的日工资相近，农业领域尤其如此；

（2）食品之间的可替代性较高，劳动生产率提高缓慢的食品会成为奢侈品，一些农业产品看似单位价值高，但有可能退出市场，如欧美国家的农业竞争保留了劳动生产率高的生产品种，而劳动生产率低的品种则退出了市场。随着科学普及程度的提髙，食品之间的边际替代率会更小。

在农业发达国家或地区，真正劳动生产率较低的有机农产品占比并不高。有机农产品在欧盟发达国家的种植面积不超过总面积的10%,美国有机食品的销售额在食品销售总额中的占比为4. 2% （2014年）。若统一为农业GDP指标，这个数值还会更小。如果重视大宗农产品的安全无公害生产，有机食品对普通食品的替代性就会下降。

农业观光旅游是发展多功能农业的重要模式。贫困地区的政府官员更重视乡村观光旅游对脱贫的效力。但从学术研究看，这种效力未得到证实。

Deller分析了 1990—2000年美国乡村的贫困率变化情况，发现乡村休闲旅游在解释贫困发生率变化方面的作用很小。

对工商业发达国家而言，过分发展乡村旅游甚至对农业经济有一定负面影响。如有学者认为，日本对乡村旅游的促进政策导致农业发展存在严重问题。乡村旅游业在第二次世界大战后初期对保持和提高日本农民收入发挥了一定作用，但随着日本经济的崛起，大量旅游者改赴日本国外旅游，乡村旅游业发展减速，对农业产生的影响却难以消除。

一方面经营旅游业的农户不愿意推动土地流转，致使土地细碎分割，难以形成规模经营；

另一方面城市与农业区在空间上相互交错，使日本（特别是几个都市地区及周边）难以形成中国农业“小农户+社会专业化服务”的经营体系。日本的小农场主拥有较先进的现代化机器设备，但绝大部分只适用于小块土地，大型机器很难通过城市街道转移到另一个农场。

这种多功能农业还造成农场土地价格上升，使一些事实上脱离农业的居民不愿意转让土地，日本农业被“园艺化”，经营成本提高，致使农产品价格居高难下，恩格尔系数上升。日本总务省的家庭收支调查（2人以上家庭）显示，2016年日本的恩格尔系数平均值超过26%。1993—2013年，日本的恩格尔系数一直保持在24%以上，显著高于欧美发达国家，2014年后更是快速上升。如果没有农产品对外贸易的补偿，日本的食品供应情况会更加严重。

我们有理由为中国农业在未来一定时期的“园艺化”担忧。

一是城市房价居高不下，在大中城市务工的农民居住环境差，粮食主产区的留守老人或妇女成为土地看守人，土地流转的意愿不高。

二是农村居住环境逐步改善，乡村旅游业和养老产业的发展降低了农户土地流转的意愿。农民与逆城市化人口混合居住，使一些村庄占地规模扩大，连片土地有可能被居民区分割，增加了农业生产使用大型农机的难度。乡村振兴战略实施过程中，一些地方政府的农村基础设施投入预算呈现“软化”或 “政治化”特征，使一定时期里可进城的农民不愿意进城，一些农户即使在县城买了房，在农村照旧盖房，阻碍土地流转。我们调研不同地区的“农业综合园区”发现，大量非农业设施与农地夹杂布局，降低了农地的连片性，甚至有地区在占地二、三百亩的农业综合体中部署多项需要使用硬化地面的项目。

三是地租率过高影响农业规模经营。高价的工商用地对农业用地的地租有牵动作用，在高地租的压力下，投资人倾向于“高附加值”农业，银行向投资者贷款，形成农业经营风险。

因此，需要对多功能农业有一个权衡。

首先，要确立国家重点支持大宗农产品生产现代化、市场决定农业衍生功能的方针。农业的衍生功能固然要发展，但政府财政支持要慎重。