【和盛城乡书院讲坛第十三期】韩立达：房地产与城乡发展（二）——我国房地产发展历程及特征

发布时间：2019-03-20 发布者：

2019年3月3日，第十三期【和盛城乡书院】论坛邀请到了四川大学经济学院经济学博士、教授、博士生导师韩立达作为主讲嘉宾。

以下全文为讲坛的第二部分内容：

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本部分介绍中国房地产的发展历程，其中包含了每个阶段的调控措施和特征，当然，通过上述归纳可以从中总结出政府如何看待和对待房地产市场的。

房地产业在中国是一个新兴产业，建国以来我国城市房地产市场发展大体上可以分为四个阶段。

一

房地产市场消失阶段

1949年—1978年计划经济时期。建国之初，我们从旧中国继承了比较弱小但是已经有一定雏形的房地产市场。

但从20世纪50年代起，由于中国陆续实行了土地无偿划拨制度以及在理论和实践上不承认土地是商品（导致了房地产也不能成为商品），房地产作为财产的价值和所有权的概念被扭曲、淡化，此阶段中国的房地产市场实际上已经不复存在。

在50年代以后，我们学习苏联搞了社会主义，生产资料公有制、计划经济、按劳分配。这样以来，土地全部变成了公有，即国有或集体所有，由于土地不是商品，房地产肯定就不是商品，它就不能交易，也就没有房地产市场了。

我国城市土地国有化的演变发展过程

（1）解放之初，通过接管、没收外国帝国主义、本国官僚资本主义、国民党政府及反革命分子占有的土地，无偿地变为国有土地，这项工作是随同接管城市和没收上述高成份的其他资产一同进行的。

（2）在对城市资本主义工商业、手工业进行社会主义改造的同时，对私营房地产及房地产业主拥有的城市房地产，按政策采取赎买以及公私合营等办法进行社会主义改造，将其变为国有（或者集体）房地产。

（3）以（征收）征用土地的方式，将城市郊区或近郊农村土地，城乡非国有土地转变为国有土地。由于城市的发展，城市范围在外延上的扩大，每年还在不断以征地的方式将部分城市近郊属于集体所有的土地转为国有。

我国房地产业失去了发展的制度基础

（1）在传统的计划经济指导思想下，城市土地实行行政划拨和配给制条件下的无偿和无限期使用。与此同时，城市住房制度实行非商品化，分配实物化，除厂房、仓库、货栈、商业楼宇等属于生产用房，由各单位自建、自管，属于资产范畴外，住宅基本采取福利制，只收取象征性的低房租（实际上连维修费都不够）。当然，这一阶段我国形成了大量的“房地产”存量。

（2）尽管我国在计划经济期间城市和住宅建设都取得了很大的成就，但由于城市土地无偿无期划拨使用和住房福利分配制度的制约，房地产业完全消失，房地产市场亦不复存在。

二

房地产市场发展的萌芽阶段

本阶段大体上为1978年到1997年。

邓小平同志1980年针对建筑业讲话中要求：“把房屋这个建筑业的产品作为商品提出来”，这为把房地产演变成为一个现代产业奠定了政策基础。

1984年5月，时任国务院总理赵紫阳同志在向六届人大所做的政府工作报告中正式提出：城市住宅建设，要进一步推行商品化试点，开展房地产经营业务。

1984年12月1日，由国家计委、国家经委、国家统计局、国家标准局批准颁发的《国民经济行业分类和代码》(中华人民共和国国家标准GB9754-84)中，将房地产管理业列为独立的行业(编号为VI-8000)。其内容“包括对住宅、土地的管理和经营单位，房产开发公司及房管所兼营的房屋的零星维修”。

1987年12月1日，深圳市率先敲下了拍卖国有土地使用权的第一槌，突破了国有土地使用权不能出让的法律规定。中国首次以公开拍卖的方式有偿出让国有土地使用权。

1987年12月25日，赵紫阳在党的十三大报告中，明确提出：“社会主义的市场体系，不仅包括消费品和生产资料等商品市场，而且应当包括资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场”。

1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，决定将宪法第十条第四款：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

国务院在1990年5月19日，同时颁布并施行《中华人民共和国城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发成片土地暂行管理办法》。

1991年底，全国有9000多家房地产开发公司，有各类房地产经营管理、维修公司4700多家，房地产交易所、交易市场和其他中介服务组织1600多家，从业人员240多万，年产值估计在500亿元以上。“七五”期间，全国销售商品住宅1.32亿㎡，销售额近700亿元。1991年全国城镇土地使用税收入31.7亿元，房地产交易契税入库数1.87亿元，房地产开发企业纳税20.45亿元，占当年财政收入的2.3%。在沿海等经济发达地区，房地产业创造的财政收入会更高一些。

1992年6月16日《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》明确指出：“加快发展第三产业的重点是：……、房地产业……等。”

010

1992—1993年出现了第一次房地产热。房地产投资异常活跃，大批房地产开发、经营公司纷纷设立，我国房地产业进入了初级发展阶段。

011

1994年7月5日，《中华人民共和国城市房地产管理法》由第八届全国人大常委会第八次会议通过，并自1995年1月1日起施行。该法对房地产开发用地、房地产开发、房地产交易、房地产权属登记管理等进行了详细的阐述，为我国房地产业的发展和房地产市场的建立提供了第一部法律法规保障。

012

国务院以国发〔1994〕43号文件颁布实施了“关于深化城镇住房制度改革的决定”。该决定从城镇住房制度改革的目的、内容，推行住房公积金制度，租金改革，出售公有住房，建设经济适用房等方面为深化城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展提出了详细的政策措施。

三

房地产业蓬勃发展阶段

1998年国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发[1998]23号文。规定从1998年下半年停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。该文件的出台标志着我国实行了40多年的福利房分配制度发生了根本性变革，住房供应体系逐步走上了住宅建设市场化和住房消费货币化的道路，以此为契机，中国房地产市场具备了蓬勃发展的充要条件。

该阶段大体上从1998年开始2014年。本阶段根据国家宏观调控可以具体分为三个不同的发展时期。

房地产业启动阶段（1998年-2002年）

1998年国务院出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》国发〔1998〕23号文。规定从1998年下半年停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。标志着我国实行了40多年的福利房分配制度发生了根本性变革，住房供应体系逐步走上了住宅建设市场化和住房消费货币化的道路，以此为契机，中国房地产市场具备了蓬勃发展的必要条件。

2002年，国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规定经营性用地必须实行招标拍卖挂牌出让政策。从此，土地市场走上了上述政策规范的发展道路。政策的剧变减少了寻租的可能性，一些靠倒地炒地为生的开发企业失去了生存的依托，而一些资金实力雄厚、开发经验丰富的房地产企业则开始筹划或走上全国扩张的道路。房地产企业轰轰烈烈的扩张及市场持续旺盛的需求引发了新一轮房地产投资热潮。

房地产市场快速发展阶段（2003年-2008年）

本阶段的主要特征是房地产市场在国家的调控中不断快速发展。2003年9月，国务院发布“18号文件”，首次公开肯定了房地产在国民经济发展中的支柱性地位，并明确提出房地产业要持续健康发展。

2005年3月起，国务院、建设部等政府部门连续颁布“双八条”、稳定房价时间表、《关于加强房地产税收管理的通知》等政策。2006年5月17日，国务院常务会议提出了促进房地产业健康发展的六项措施（“国六条”）；2006年5月29日，国务院办公厅出台《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》，被称为9部委“十五条”，它是对“国六条”进一步具体化，而且在套型面积、小户型所占比率、新房首付款等方面作出了量化规定，提出90平方米、双70%的标准。

“十五条”规定，自2006年6月1日起，对购买住房不足5年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；满5年交易的，则按买入与卖出的差额征税。国税总局发布《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》（108号文），宣布从2006年8月1日起，各地税局将在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税。建设部联合国家发展和改革委员会、国家工商行政管理总局下发166号文件《关于进一步整顿规范房地产交易秩序的通知》。

本阶段尽管密集出台了宏观调控政策，并采取了一系列措施全面治理房地产市场，但调控成效并不明显。直到2008年7月南方一些城市的房价才开始下降，第一季度全国住房成交量首次出现负增长。由深圳市房价的下滑逐渐影响到其他城市。但房价刚刚出现下降趋势，一些城市的政府就急忙出来救市。

房地产市场异常波动阶段（2008-2014）

由于美国经济危机（次贷危机引发）加上我国四川5-12汶川大地震的多重影响，我国大部分城市房地产价格快速下挫。国家为稳定宏观经济，从2008年9月政策突然发生逆转，不到三个月内先后五次下调贷款基准利率和住房公积金利率，10 月 22日国务院有关部门又采取一系列措施，如下调税率，暂免征收土地增值税等。之后又投入4万亿元振兴经济的救市和扩大内需政策，加之宽松财政金融政策的拉动，使房地产市场价格仅仅稳定和下降了不足几个月时间，就出现V型反转，导致房价的更大幅度的反弹。房地产市场进入异常的发展期。

在积极的财政政策与宽松的货币政策推动下，2009年房地产市场出现空前的“繁荣”，房价井喷式的上扬，超过了 2007年。全国有27家房地产开发商销售额超过100亿。一线城市大量的“地王”频频出现。为避免房地产市场的崩盘，影响整体经济健康发展，不得不继续对房地产市场进行更严格的宏观调控。

2010 年4月14日和4月17日国务院连续颁布指令，4月17日国务院又颁布10号文件，即称为“房地产新政”。不仅回到2007年，调控更加严厉，将二套房贷首付提到50%，三套停贷，“外地人购房，必须出据一年以上的纳税和社保基金证”，并将高房价纳入地方政府问责制。

2011年1月出台的新“国八条”，伴随着新“国八条”的出台，我国的房地产税试点改革等政策先后开始落地，重庆、上海成为房产税试点城市；“限购”、“限贷”、“限价”等政策全面升级。

四

房地产市场调整期（2014年至今）

到目前为止，本阶段大体上可以分为两个时期：

2014—2016年前半年的“全面刺激”阶段；

2016年后半年—2018年为“紧急收紧”阶段。我先讲一下该阶段出现的背景。

（1） 2012年开始我国宏观经济增速下滑。

（2）社会消费品零售总额增长缓慢（2010年ＰＫ2015、2016年）。

（3）投资增速快速下降（09、10年ＰＫ14、15、16年5月比较）。

全国城镇固定资产投资增速2009年3月-2010年11月PK2014-15、16年投资增速。

本阶段的主要调控内容和特征。2014-2018年的调控是中国二十年房地产调控史的微缩版。短短四年多，经历了全面刺激（2014年3月30日起）和紧急收紧（2016年9月30日起至今）两种调控方向，几乎动用了政策工具箱里的所有工具，本轮调控周期经历5个调控分阶段，4次刺激，1次收紧，2个调控目标。国家对房地产调控的目标只有两个：避免过热和防止过冷。2016年2月17日以前在于防止过冷，2016年9月30日后在于避免过热。

2014—2016年前半年的“全面刺激”阶段。

2013年以后中国经济进入新常态，在稳增长和去库存目标下，出台四轮刺激政策，主要是放松限购限贷，加强信贷支持和税收减免。

（1）2014年930：宽松重启。在“稳增长+去库存”政策诉求下， 2014年6月起非一线城市限购陆续取消，但市场却反应平淡。9月30日，以放松限贷为特点的全国性宽松全面开启：二套房认定标准由“认房又认贷”改为“认贷不认房”，同年11月央行重启降息。

（2）2015年330：宽松加码。上述政策实施之后市场仍无明显复苏迹象，地产投资降至冰点。3月30日五部委将二套房首付比例降至40%、出售房屋营业税免征年限由5年缩短至2年。降低首付比例直接提高了居民杠杆水平，营业税减免优惠刺激了居民换房热情，此后央行3次降息、2次降准，宽松进一步加码。

（3）2015年930：全面宽松。由于库存仍处高位，9月30日，四部委再出两项新政，将非限购城市首套商贷首付比降至25%；同时提高公积金贷款额度、全面推行异地贷。此后商贷首套首付比又降至20%，二套首付比降至30%，央行再度降息降准各1次，利率优惠叠加低首付，信贷处于全面宽松状态。同时，2015年12月中央经济工作会议提出加大供给侧结构性改革五大任务之“去库存”，棚改货币化力度增加，一二线城市房地产市场开始启动。

（4）2016年217：最后一击。各热点城市房地产市场复苏明显，区域分化显著。2月27日，下调房屋交易环节契税，是本轮调控的最后一项重大全国性政策，四招“刺激组合拳”出尽，一二线城市房地产市场全面启动并迅速向三四五线城市蔓延。

2016年930以后的“防冷”宏观调控：因城施策，行政干涉、长短结合。

（1）调控背景：“房住不炒”提出。2016年随着经济L型平稳以及一二线城市房价暴涨，刺激房地产稳增长的阶段性任务已经完成，但三四线城市去库存效果区域差异较大，同时地方金融风险凸显。7月政治局强调“抑制资产泡沫”、10月强调“防风险”、12月中央经济工作会议首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，强调住房的居住属性，房地产调控开始从刺激转向收紧。

（2）调控政策：行政手段加码，国家开始提出宏观调控的长效机制。2016“930”限购重启宣告收紧周期正式开始。2016年9月30日前后，北京、深圳、广州等16个一线和省会城市以及强二线城市先后发布调控政策，重启限购/限贷。2016“930”是政策从刺激到收紧的转折点。

（3）2016“930”后经历了四波强调控期。调控呈现核心城市到非核心城市、热点城市群到非热点城市群的迁移特征，调控力度空前。

第一波是2016年930至16年12月，主要特征是一线城市和强二线城市“限土拍”。期间有11城出台土拍新政，包括限保证金（10月珠海等）、限溢价率（11月厦门、合肥等）、限土地用途（11月深圳、12月天津）、摇号拿地（11月合肥）等。调控区域主要集中在长江中游城市群、长三角、珠三角的一线和强二线城市，是930限购限贷政策的补充。

第二波是2017年3月至5月，主要特征是限购拓围到热点三线城市。2017年3月-5月共38城出台限购或升级限购政策，主要集中在热点城市群的非核心城市，包括京津冀城市群（环京、环雄安3月起密集启动限购）、长三角城市群（句容、嘉兴、太仓）和珠三角城市群（佛山、中山）；

第三波是2017年9月-11月，主要特征是二三线城市启动限售。2017年9月-11月共有14城宣布限售，其中北部湾城市群(南宁、桂林、北海)是政策活跃区；

第四波是2018年3月-6月，主要特征是非热点城市群加入限购或限售。期间共10城1省出台“限购或限售”政策，主要集中在此前市场较冷淡的哈长城市群(哈尔滨、长春)和西南城市群（昆明、贵阳）等。

2016年930至今的调控特点。

（1）行政措施方面，限购、限售、限价、限土拍、限商改住升级。

限购升级。截至2018年6月，限购城市有：一线4个城市、二线23个城市、三四线25个城市。

其中，一线城市本市户籍家庭限购2套，单身或离异家庭限购1套；非本市户籍限购1套，且需连续缴5年个税或社保。

二线城市本市户籍限购2套（南昌、成都限购1套），非本市户籍限购1套，须缴纳1-2年个税或社保。

三线城市本市户籍限购2-3套，非本市户籍限购1套，多数城市需缴满1年个税或社保，部分城市需缴2年个税或社保。从城市群来看，目前京津冀、长三角、珠三角限购最严。

引入限售。“限售”是本轮调控中行政手段的“创新”之一。2017年3月厦门率先出台“限售”政策，明确新购房屋产权证满2年方可上市交易。此后多地效仿，限售城市从热点一二线城市向三四线城市蔓延，截至2018年6月已有50余城市实施限售。限售城市多数要求限售时间起算点为取得不动产权证（则期房实际限售时间须再加1-2年），少数城市要求为网签合同签订日、摇号等（哈尔滨、贵阳、成都等）。

广泛限价。2016年3月苏州推出“限价”政策后，多个城市效仿对预售证价格进行管制，目前公开出台限价政策的城市有31个。近期出台限价政策的有：三亚2018年2月要求备案价格不高于2017年2月均价；东莞2018年5月要求备案价格不高于前6月均价的10%；长沙2018年5月出台成本法核算销售价格办法。新建商品房限价制度在多个城市形成一二手房价格倒挂，推升了一手房需求，多个城市被迫出台“摇号”制度分配房源。目前出台摇号制度的城市有成都、杭州、南京、深圳、佛山、上海、长沙、西安等。

“限土拍”新政出台。为抑制土地市场热度和地价倒逼房价上涨的现象，热点城市陆续出台土地调控措施，从拿地规则、资金来源、保证金及付款期限、预售管理等方面进行限制，拿地门槛提高。

限商改住。商业、办公类项目陆续受到严监管。2017年3月北京住建委等发布《关于进一步加强商业、办公类项目管理的公告》，规定“商办项目不得擅自改变为居住用途，商办项目最小分割面积500平米；已销售商办项目再次上市交易时，可出售给个人，但需满足限购条件”。随后，上海、广州、深圳、南京、成都、东莞、温州、重庆等也发文限制商改住。

（2）金融政策方面，需求端表现为热点城市房贷收紧，供给端表现为地产企业融资收紧。

热点城市房贷收紧。房贷收紧主要开始于一线城市。北京2016年9月30日提高首套房首付比例至35%，二套房首付比例至50%（2017年317起二套房（贷款已结清）提高至60%，未结清提高至80%），此后深圳、广州、厦门、杭州、南京等城市跟进。目前主要一二线城市首套房首付比例30%-35%，二套房首付比例40%-80%，利率折扣基本全部取消，首套房基准利率上浮1.1倍左右，二套房基准利率上浮1.2倍左右。

地产企业融资收紧。地产企业融资收紧始于2016年10月公司债发行收紧，此后企业债、私募资管计划、委托贷款、信托、银行贷款等渠道先后收紧，地产企业融资在2016年3季度后难度加大、成本上升。以公司债融资为例，在发行高峰（2015年3季度到16年3季度）单季地产公司债发行量在1500亿以上，平均成本5.5%，2016年10月发行收紧后，季度发行量缩减到500亿以下，平均成本升至7%。2017年全年地产公司债发行量仅605亿，同比大幅下滑91%。

融资收紧使行业风险上升。2015-2016年的调控刺激期地产企业融资大幅扩张，这部分债务正面临到期压力，融资收紧下可能产生行业信用风险。

（3）土地政策方面，集体土地拓宽供给来源，分类管理，推行人地挂钩、库存与地挂钩。

人地挂钩获突破。2016年9月国土部、发改委等四部门发布《关于建设城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》，提出对人均城镇建设用地不超过100平的城镇，要按新落户人口人均100平米的标准安排新增用地；人均100-150平的城镇按新落户人口人均80平标准安排新增用地、超150平的城镇按新落户人口人均50平标准安排新增用地。人地挂钩获实质性推动。

推进库存与地挂钩。住建部、国土部2017年4月发布《关于加强近期住房及用地供应管理和调控有关工作的通知》，提出对消化周期在36个月以上的城市，应停止供地；36-18个月的要减少供地；12-6个月的要增加供地；6个月以下的要显著增加供地。此后各地出台政策响应，如北京2017年6月发文要求“拿地未开工和开工未入市项目尽早开工入市“，此后上海、南京、福州等多城市均出台相关文件。

集体土地供给破局。2017年8月28日国土部、住建部发布《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，指出要通过试点完善利用集体建设用地建设租赁住房规则，并确定了北京、上海、南京等13个城市作为试点城市。2017年11月，郑州和北京发布试点方案，集体土地建租赁房落地进入实施阶段。租赁房建设的土地来源获得拓宽。

（4）住房供应方面，棚改货币化安置再推进，租赁市场获发展。

2016-2017是棚改货币化安置大年。棚改货币化安置是高库存县市去库存的有力推动。2017年3月两会提出“要因地制宜、多种方式提高货币化安置比例”、2017年5月国务院常务会议提出“在库存量大、房源充足的县市进一步提高货币化安置比例。”具体而言，2016年计划新开工600万套，实际开工606套，货币化安置比例48.5%，相比2015年大幅提高18.6个百分点；2017年计划新开工600万套，实际开工609万套，货币化安置比例60%（估计）。分省市来看，山东、贵州、湖南、湖北是棚改大省，2017年计划新开工在40万套以上，辽宁、吉林、内蒙古货币化安置比例较高，均在70%以上。综合来看，各省货币化安置比例均在50%以上。

人口政策方面，多地出台人才引进新政。

2017年3月以来多个城市出台人才引进政策，从放低落户门槛、给予补贴或购房优惠等措施吸引人才落户。目前公开披露人才引进方案的省份有海南、山东、四川、江西、吉林、云南等，披露引进方案的城市有50余个，其中一线4城，二线25城，三线22城。

调控效果：三四线城市“逆袭”、市场失灵出现。

（1）棚改货币化推动多年不涨的三四线“逆袭”。

一二线城市在严调控下市场如期回冷，三四线城市受益于棚改货币化安置，去库存成效显著。2018年1月一线城市70大中城市新建住宅价格指数首次出现下跌（-0.3%），二线城市涨幅也显著收窄（4.1%），三线城市领涨（6.5%）且涨幅保持韧性。一二线长期领涨三四线的格局出现反转。

（2）在行政手段的密集使用下，市场出现局部失灵现象。

严格的限购冰封市场，但未解决大都市圈一体化的问题。如环京区域全面限购，造成环京市场瞬间降温，而从北京疏散的人口转移到环京，却暂时没有购房资格，供需承接不上。限价政策带来的“新房二手房价格倒挂、精装改毛坯交房”以及“装修和房屋价格分离”等问题。前期部分热点城市阶段性地采取限价政策，对于快速降温有其必要性，但也带来新房二手房价格倒挂、老百姓抢购新房、高价房无法网签等问题，限价还造成精装房改成毛坯销售，使建筑品质出现倒退。或者出现各装修和房屋价格分离的现象。

宏观调控的政策工具及效果总结。

（1）货币政策直接影响购买力。房地产市场发展短期看金融，首付比例和贷款优惠利率直接决定房地产购买意愿和购买力。货币超发或收紧，冲击资产配置需求。

（2）财税政策直接影响市场供应。税收政策直接影响房地产交易量，营业税、个人所得税、契税的优惠减免，对增加房地产供应有直接影响。土地增值税的征收和计算，也直接影响开发商的推盘节奏。

（3）土地政策对不同城市效果不同。在三四线城市土地大量供给的同时，部分一二线城市甚至面临无地可卖的境地。

（4）“限购”等行政措施短期影响直接。短期限购政策对房地产成交量影响显著，对房地产业影响较为显著，还导致“假离婚”等社会问题。且限购一旦取消，房价将迅速上涨，并未解决根本问题。

下期预告 【第十三期】韩立达：房地产与城乡发展（三）——当前房地产存在的主要问题及对策与城乡发展下房地产的思考

完

以上为【和盛城乡书院】第十三期嘉宾韩立达英第二部分部演讲内容，如需详细了解可关注【和盛城乡书院】微信小秘书。