【和盛城乡书院讲坛第十三期】韩立达：房地产与城乡发展（三）——当前房地产存在的主要问题及对策与城乡发展下房

蒲江县依托地方生态特色，通过盘活农民的宅基地，与社会资本有效融合，发展出一批较为成熟的农村新产业新业态。最为典型的是明月村，该村着力打造以陶艺为主的手工艺创意聚落和文化创客聚落，目前各类艺术家已向当地村民租用了 17 个闲置川西林盘民居院落，平均租用时间 15 年，租金 5000 元 / 年，实现了闲置农房和集体建设用地的保值增值，形成了各具特色的创客院落和乡村博物馆，美化了乡村风貌，带动了旅游发展。2016 年全村接待游客 15 万人次，实现旅游收入 8000 余万元，较 2012 年增长 7300 万元。

洪雅县引进国家开发银行，计划投资 30 亿元，在花溪镇打造集茶叶观光体验园区、异域风情健康新城区、儿童梦幻岛及旅游综合配套服务区、山地运动及康体养生区为一体的“醉花溪”示范项目。该项目拟按照农村建设用地和农用地整理的模式解决建设用地配套问题，项目将为洪雅县打造峨眉后山“市民农庄”提供样板。

苍溪县将设施农业 + 农村电商作为促进全县经济社会发展的“两翼”。近年来，全县共办理设施农用地 520 宗共 15620 亩，并通过盘活低效闲置土地和未利用地等方式，为农村养殖加盟农户保障了 6400 亩产业用地，有力保障了该县特色农业发展。2016 年 10 月，该县通过盘活利用低效用地的方式，成立了苍溪创业孵化园，实现农村电子商务与特色农产品相结合，建成 300 个村级电商服务点。2016 年电商发展指数位居广元第一。

四川省武胜县以田园综合体为标准，示范打造集休闲、观光、娱乐、体验、康养、度假为一体的白坪飞龙乡村旅游示范区，通过入股、租赁等方式，充分利用已有的传统院落，盘活了农村闲置资产，结合当地竹丝画帘民间艺术，在园区发展农家乐 80 余家、农家客栈 60 余个、康养中心5 个，同时还配建了新农村示范区规划馆、乡村酒店等，白坪 - 飞龙乡村旅游示范区被评为全国休闲农业与乡村旅游示范点。

全省工矿废弃地复垦利用试点市（州）已从最初5 个增加到 16 个，总规模达 20 万亩。已验收复垦项目 35 个，复垦规模 2.4 万亩。复垦出的建设用地指标优先用于农业物流仓储、农产品初加工、乡村休闲旅游、养老等产业。泸州市古蔺县石屏乡工矿废弃地复垦后，通过当地种植大户流转 260 亩耕地种植烟草、西瓜等经济农作物，腾挪出建设用地指标 32 亩用于乡村休闲旅游和养老、农产品茶叶加工产业发展，社会和经济效益显著。

保障思路趋于传统

新产业新业态项目要在农村落地，首先要解决建设用地问题。各地普遍存在等靠要的思想，一是等着上级支持，要求增加建设用地指标，以保障农村发展和农业新产业新业态用地；

二是仅靠增减挂钩单一手段，在挂钩试点没有覆盖的地方，没有更多的政策抓手；

三是一味要政策、要支持，没有拓宽思路在盘活存量上下功夫，对宅基地有偿腾退、农村建设用地整理、区位调整等方面缺乏实践探索，存在畏难情绪；

四是基础工作较差。多数地方农村土地用途管制方式过于静态化，村级土地利用规划缺失，存量建设用地存在地块面积小、布局分散等问题，导致土地利用率不高，产业发展受限。

政策整合叠加不够

为支持农村新产业新业态发展，中央和省级层面先后出台了一系列政策措施，包括历年中央一号文件，以及国务院、国土资源部、民政部、国家旅游总局等先后出台了一系列一二三产业融合、精准扶贫、乡村旅游、农村康养、深化城乡建设用地增减挂钩、鼓励返乡下乡人员创业的政策措施。

但传统农区普遍存在盘活利用存量建设用地的认识不足、操控乏力，政策整合度差，叠加效应不明显等问题，导致“农家乐”遍地开花，业态项目级别低、面积小、布局散。

设施用地把控不严

个别地方故意曲解设施农用地的概念，存在借农业设施之名修建永久建筑物，擅自改变农用地用途的情况；

附属设施用地明显超过规模限定，大型农企附属设施占地过大、比例过高，回避办理审批手续，如有的规模化畜禽养殖项目占地几百亩修建永久建筑物，未按建设用地管理；

有的以发展观光农业的名义，占用农用地建设旅游休闲度假村，从事餐饮娱乐等服务经营项目。此外，还存在硬化面积普遍超标，土壤耕作层破坏，土地复垦协议实施难度大等问题。

违法建设乘机而上

农村新产业新业态孕育着经济转型升级的新动力，但一定范围内也出现了“挂羊头卖狗肉”的苗头性、倾向性问题。

一是产业融合产生的经营管理、品尝品鉴、休闲观光等设施均建在农田，城镇周边农业发展园区化，农业设施融合非农用途的情况较为普遍；

二是农业经营主体变动快、农地复合用途增多，不稳定和不按规定用途利用的现象增多，土地用途管制面临巨大挑战；

三是传统农业已发展到兼具加工业和消费服务业的泛农业产业，给耕地保护带来新压力，甚至出现违规突破红线的现象。

规划先行，合理布局

一是建立县域农村建设用地总量控制制度，统一调剂使用各类土地指标，统筹城乡各项土地利用活动，科学布局村庄、集镇、文化服务、生态保护、基础设施与产业发展用地；

二是引导和鼓励有条件的行政村，在县级人民政府统一组织下，按照“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的要求，推进编制村土地利用规划，合理安排农村生产、生活、生态空间，优化农用地与建设用地布局；

三是细化乡镇土地利用总体规划，推进土地利用总体规划、村庄建设规划、产业发展、生态环境等规划多规合一。

全域整理，挖潜增效

将土地整理作为实现耕地占补平衡、改善农村生产生活条件，推进城乡统筹发展的基础平台，坚持“大区域、大整理、全过程”概念，以“土地平整、灌区整治、路网建设、农田保护、生态修复、村庄整治”为目标，整合城乡建设用地增减挂钩、易地扶贫搬迁、生态移民搬迁、新农村建设等各类涉农政策，按照“政府主导、国土搭台、部门联动、群众参与、乡村实施”的运作方式，实现资金整合、政策叠加、效益显现的良好效果。

多元保障，综合施策

一是完善农业农村新增建设用地保障机制，我省已在下达地方的建设用地指标中，明确以 8% 的比例用于支持农村新产业、新业态发展。建议国家层面下达地方指标中亦明确一定比例，用于保障农村新产业新业态发展；

二是稳步推广农村集体经营性建设用地入市试点经验，以农村存量集体经营性建设用地出让、出资、入股、合作等方式，积极引导资本、人才、品牌等优势要素下乡，支撑乡村振兴战略；

三是探索推进宅基地“三权分置”改革试点，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权，实现农村村民财产权益。在全省范围内推广宅基地有偿腾退，节余的建设用地指标可在县域范围内流转使用；四是鼓励集体经济组织用活用好用足乡村旅游、养老产业、返乡下乡创业、双创等专项特殊政策，依法利用集体建设用地发展新产业新业态，壮大集体经济。

服务农业，转型升级

一是牢固树立“农业为先，农地为本”的理念，高效利用基本农田和优质耕地。农村新产业新业态不是在农用地上“种房子”，要避免舍本逐末，立足于“服务大农业、发展大产业、壮大新集体”，优先服务保障农业与其它业态融合发展；要发展现代化、规模化、生态化新农业，不断提高农用地集约高效利用水平，提升其经济价值和复合效益。在此基础上，配合用好各类建设用地，合理布局配套产业，适度发展设施农业；

二是以用地政策引导农村低效能产业、落后业态退出，服务农业发展转型升级。不能简单把农村作为城市高耗能、高污染、低产出、劳动密集型低端产业的转移区域，而要树立农村产业与城市产业比翼齐飞、各有侧重的思想意识，以互联网 +、生态保护为基础，大力发展农创、文创、旅创新产业。农村集体经营性建设用地的入市和使用，必须设置更高的产业门槛，提倡带方案、带资源入市，合理提高农村集体土地的综合价值和用地成本，倒逼落后产业退出，有力促进传统农业转型升级；

三是完善农村基础设施，强力支撑乡村振兴战略。大力支持农村公路建设，根据现代农业和农村发展新要求，对现行农村道路的宽度标准进行适当提高（根据相关规定，目前可扩宽至 8 米）；加强农田水利基本建设，对水利设施，尤其是水库水面用地按农用地管理，实行只征不转；加强生态文明建设，推进生产、生活、生态“三边划定”，进一步提升农村人居环境，改善农业生产条件；大力推进城乡一体化，保障农村公共服务设施用地，允许集体经济组织直接使用集体土地建设公益服务设施。

坚守红线，依法保障

国土资源执法监察要与时俱进，研究新情况解决新问题。要倒逼地方政府和用地主体积极适应永久基本农田和耕地保护硬约束，主动做好国土资源政策保障服务，借鉴城管执法模式，将国土资源违法动态巡查责任下沉到村一级，对借新产业新业态之名的违法违规用地行为，要做到发现在萌芽，消除在初始，确保新产业新业态用地保障依法有序进行。