【和盛城乡书院讲堂第二十二期】潘耳林：现行土地管理制度基础知识
发布时间：2019-08-14 发布者：和盛家园
以下全文为讲坛的主要内容：
第一章：土地管理概述
一、土地管理：
从本质上讲，是占统治地位的阶级为确立和巩固与本阶级利益相一致的土地所有制，调整土地关系，合理组织和监督所采取的包括经济、行政、法律、工程技术等方面的综合性措施。
二、按土地用途分类：农用地、建设用地、未利用地
三、土地管理的主要内容：
（1）地籍管理
（2）土地利用规划
（3）耕地保护和农地转用管理
（4）土地征收与征用管理
（5）建设用地供应与土地市场管理
（6）土地法制管理
四、土地管理的职能：
（1） 拟定有关土地管理的法律法规，发布土地管理的规章；
（2） 组织编制和实施国土规划、土地利用总体规划和其它专项规划；
（3） 监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；
（4） 拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，实施农地用途管制，组织基本农田护；
（5） 制定地籍管理办法，组织土地资源调查、地籍调查、土地统计和动态监测；
（6） 拟定并按规定实施土地使用权出让、租赁、作价出资、转让、交易和政府收购管理办法；
（7） 指导基准地价、标准地价评测，审定评估机构土地评估资格，确认土地使用权价格；
（8） 组织开展土地资源的对外合作与交流。
第二章：土地所有制
一、土地所有制：
是人们在一定的社会条件下拥有土地的经济形势，它是整个土地制度的核心，是土地关系的基础；土地所有制也就是土地财产的归属制度。
二、土地所有权的基本权能构成：
占有权、使用权、收益权、处分权四项基本权能。
我国土地所有权形式：国家所有、农村集体所有。
土地所有权的转移也只能发生在这两个权利主体之间（单向转移，即“集体所有”通过 土地征收转为“国家所有”）。
土地使用权的转移则可发生于各种主体之间，包括国家、法人单位和自然人。
三、集体土地所有权人的权益如何体现
——2/3村民或村民代表同意并形成决议
依据：村民委员会组织法、村民议事会制度
第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理:
(一) 本村享受误工补贴的人员及补贴标准;
(二) 从村集体经济所得收益的使用;
(三) 本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;
(四) 土地承包经营方案;
(五) 村集体经济项目的立项、承包方案;
(六) 宅基地的使用方案;
(七) 征地补偿费的使用、分配方案;
(八) 以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;
(九) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
成都农村新型村级治理机制
2010年3月中共成都市委组织部、成都市民政局联合出台《关于印发<成都市村民议事会组织规则（试行）>、<成都市村民议事会议事导则（试行）>、<成都市村民委员会工作导则（试行）>、<加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法>的通知》
耕地保护制度
一、农用地
按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，农用地是指用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。
二、耕地
按照《土地管理法》和国土资源部颁布的《土地分类》的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发整理复垦地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽小于一米，北方宽小于两米的沟、渠、路和田埂。耕地又可分为五种：灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。
三、基本农田
是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。一般来说，划入基本农田保护区的耕地都是基本农田。
四、耕地保护制度的内容：
1. 确保耕地总量18亿亩的目标
2. 实现耕地总量动态平衡
3. 实行占一补一制度
4. 对基本农田实行特殊保护
5. 运用经济手段保护耕地
6. 明确政府责任
五、土地开发：
是指在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，对未利用土地通过工程的、生物的或综合的措施，使其成为可利用土地的过程；
六、土地整理：
人们为了一定的目的，依据规划对土地进行调整、安排和整治的活动，即合理组织土地利用、理顺土地关系的一种活动；
具体而言：在一定区域内，按照土地利用规划和城市规划确定的目标和用途，采用行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行调整改造、综合整治，增加耕地面积，提高土地利用率和产出率，改善生产、生活条件以及生态环境的过程。
土地整理包括：农地整理和建设用地整理两部分。
第三章：土地用途管制制度
一、土地用途管制:
就是在依法认定土地现状用途的基础上，编制土地利用总体规划，明确土地的预期用途和土地使用条件，对土地用途的变化进行管制，严格控制农用地，特别是耕地转为建设用地。
二、我国土地用途管制的总体目标：是实现我国土地资源的合理利用与持续利用。
三、土地用途管制制度的内容:
1. 国家通过土地调查依法认定现状土地用途，将土地分为耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地等12大类；
2. 国家编制土地利用总体规划，通过土地利用总体规划定预期土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地等三大类；
3. 国家对土地用途变更进行监测；
4. 国家通过土地利用年度计划和农用地转用许可，严格限制新增建设用地，特别是耕地、林地等农用地转为建设用地，控制建设用地总量；
5. 实行土地利用监督管理；
6. 对违法土地利用总体规划的行为进行严格查处等。
四、土地用途管制特点：1. 强制性 2. 系统性 3. 行政性
五、土地利用现状图：
是通过土地利用现状调查，依法认定土地的实际用途，通过土地调查或变更调查依法编制土地利用现状图，作为土地利用总体规划的编制以及农用地转用审批的依据，依法认定土地利用现状用途是用途管制的基础。
六、土地利用总体规划：
是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、社会经济条件，从全局的、长远的利益出发，对区域范围内土地资源的开发、利用、整治、复垦、保护等在时间和空间上进行统筹安排的战略性规划。
七、规划土地用途区划分与建设用地空间管制
规划土地用途区划分与建设用地空间管制关系表
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土地用途分区 |
代码 |
建设用地空间管制区 |
|
城 镇 建 设 用 地 区 |
030 |
允许建设区 |
|
村 镇 建 设 用 地 区 |
040 |
|
|
独 立 工 矿 用 地 区 |
050 |
|
|
基 本 农 田 保 护 区 |
010 |
限制建设区 |
|
林 业 用 地 区 |
090 |
|
|
牧 业 用 地 区 |
100 |
|
|
风 景 旅 游 用 地 区 |
060 |
|
|
一 般 农 地 区 |
020 |
限制/有条件建设区 |
|
自 然 与 文 化 遗 产 保 护 区 |
080 |
禁止建设区 |
|
生 态 环 境 安 全 控 制 区 |
070 |
• 允许建设区：指城乡建设用地规模边界范围内的土地，是城乡现状建设用地和规划期内新增城镇、工矿、村庄建设用地规划选址区域，也是规划确定的城乡建设用地指标落实到空间上的预期用地区。
• 有条件建设区：是指城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的区域，也是城乡建设用地适应调整的允许区域。
• 限制建设区：在总体规划中划定的，不宜安排城镇开发项目的地区；确有进行建设必要时，安排的城镇开发项目应符合城镇整体和全局发展的要求，并应严格控制项目的性质、规模和开发强度。
• 禁止建设区：为保护生态环境、自然和历史文化环境，满足基础设施和公共安全等方面的需要，在总体规划中划定的禁止安排城镇开发项目的地区。
（限制区根据情况还是可以建设的；但禁止区是绝对不能建设的）
八、土地利用总体规划编制的原则
1. 严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地的原则；
2. 节约集约用地，提高土地利用率的原则；
3. 统筹安排各类、各区域用地的原则；
4. 保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用的原则；
5. 占用耕地与开发复垦耕地相平衡的原则。
九、土地利用年度计划：
是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。
十、土地利用年度计划管理的原则包括:
1. 严格执行土地利用总体规划，合理控制建设用地问题，切实保护耕地特别是基本农田；
2. 运用土地政策参与宏观调控，以土地供应引导需求，促进经济增长方式转变，提高土地 节约集约利用水平。
3. 建设占用耕地与补充耕地相平衡；
4. 优先保证国家重点建设项目和基础设施项目用地；
5. 城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩；
6. 保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用。
第四章：土地征收与征用制度
一、土地征收：
指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。
二、土地征用：
是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还给集体的一种行为，类似于临时使用土地。
三、土地征收与征用的区别与联系：
联系：两者都属于通过运用国家强制力而对公民的土地权利进行限制的形式，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿；
区别：法律效果不同、补偿不同、适用条件不同、适用的法律不同、适用的程序不同。
四、土地征收权限：
1. 国务院的征收批准权限
①基本农田
②基本农田以外的耕地超过35公顷的
③其他土地超过70公顷的。包括耕地之外的所有土地，同时也包括征收耕地35公顷以下，其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的情形，即只要征收土地的总面积超过70公顷，都必须报国务院批准。
2. 省级人民政府批准的征收批准权限
• 征收下列土地省级人民政府批准，并报国务院备案
• 基本农田以外的耕地35公顷以内的
• 其他土地70公顷以内的
• 在征收土地的审批中，要征收农用地，还要办理农用地转用审批
五、征收土地补偿安置的原则
1. 按原用途补偿原则
2. 维护被征地农民合法权益原则
3. 同地同价原则
4. 协调平衡原则
六、征收土地补偿费用的计算方式：
年产值倍数法和征地统一年产值标准或片区综合地价法
七、征收土地补偿费包括：
土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费
八、征地补偿费的支付与分配
1. 征地补偿费的支付
2. 征地补偿费的分配
①土地补偿费的分配
②安置补助费的分配
③青苗补偿费和地上附着物补偿费的分配
第五章：农村集体建设用地管理
一、农村集体建设用地使用的原则：
1. 土地用途管制原则
2. 依法批准原则
3. 集体建设用地总量控制原则
二、同地同价同权
三、集体建设用地流转的文件
成都市范围内允许集体集体建设用地在符合规划、保持所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转。
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第三条 |
集体建设用地在符合规划、保持所有权不变的前提下，实行使用权有偿、有限期流转。 |
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第八条 |
流转土地使用权的集体建设用地必须合法取得： |
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第九条 |
集体建设用地使用权流转包括初次流转、再次流转和抵押。初次流转包括出让、出租[作价（出资）入股、联营是同出让]等形式，再次流转包括转让、转租等形式。 |
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第十七条 |
集体建设用地使用权可以采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式流转。 |
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第二十条 |
集体建设用地可以用于工业、商业、旅游业、服务业、建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋。 |
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第二十一条 |
集体建设用地使用权初次流转最高年限不得超过同用途国有土地使用权出让最高年限，再次流转年限不得超过初次流转合同约定年限的剩余年限。 |
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第二十三条 |
集体建设用地使用权再次流转，地上建筑物及其附着物随之流转；地上建筑物及其附着物流转，集体建设用地使用权随之流转。 |
四、集体建设用地使用权初次流转
成都市集体建设用地使用权初次流转，须在成都市农交所以挂牌出让方式流转，程序如下：
1. 提交申请
（1）集体建设用地使用权出让申请书（村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意出让的决议，该决议应当及时向本集体经济组织村民公布） 。
（2）出让方的主体资格证明文件
①出让方为自然人的，需提交身份证复印件（核原件）；出让方为法人或其他组织的，需提交主体资格证照复印件（核原件），法定代表人或负责人的身份证复印件。
②委托自然人办理出让申请手续的，需提交授权 委托书和受托人的身份证明文件（核原件）；委托法人或其他组织办理出让申请手续的，需提交受托方的主体 资格证明、受托方的法定代表人或负责人身份证明。
（3）权属证明材料
①合法取得的集体土地使用证；
②通过实施农民集中建房整理项目腾出的集体建设用地需提交项目验收合格证书。
（4）符合规划的有效证明文件
由县级以上相关行政主管部门出具的符合土地利 用总体规划证明和具体地块的控制性详细规划。
（5）出让集体建设用地使用权的总体方案
包括流转集体建设用地使用权的规划设计条件、 基准地价情况 、流转集体建设用地使用权人内部决议、交易底价、交易方式、信息发布及公告时间、交易条件、收益分配方案等与流转地块交易决策有关的方案。
（6）土地权属依法取得、权属明晰、无纠纷的承诺书；所提交资料真实性、完整性、准确性的承诺书。
2. 信息发布
按照成办发〔2009〕75号文件的规定，集体建设用地使用权符合出让条件的，出让方应委托成都农村产权交易所统一发布交易信息，还可在其他交易机构网站和地市级以上媒体发布交易信息，信息发布期为20天。
3. 交易过程
（1）信息发布期满后，由流转方委托交易机构在其网站或现场LED显示屏发布挂牌信息。挂牌信息应当包括挂牌集体建设用地的位置、面积、用途、使用年期、规划要求、挂牌流转起始价等。挂牌竞价期不得少于10个工作日。
（2）符合竞买条件的申请人，应从挂牌公告发布之日起至挂牌截止前2日按规定缴纳竞买保证金，持竞买保证金缴纳凭证等相关文件在交易机构办理报名手续、领取竞买牌号并对竞买集体建设用地使用权进行报价。
（3）符合竞买条件的申请人在办理报名手续、领取竞买牌号后，须按《交易规则》和《竞买须知》的要求填写报名竞买宗地《竞买报价单》报价；当报名竞买集体建设用地使用权已经有其他竞买人报价时，必须按《竞买须知》规定的加价幅度高出已有报价填写 《竞买报价单》进行报价。
（4）交易机构确认报价后，更新显示挂牌价格，继续接受新的报价。竞买人可通过交易机构公布的电话或网站查询最新报价。
（5）交易机构在挂牌公告规定的挂牌截止时间，由有相应资质的主持人宣布最高报价及其报价者，并询问其他竞买人是否愿意继续报价。如有竞买人表示愿意继续报价的，即属于挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价的情形，主持人应宣布挂牌流转转入现场竞价，出价最高者为竞得人。如没有竞买人表示愿意继续竞价的，按下列规定确定挂牌结果：
①在挂牌期限内只有一个竞买人，且报价不低于起始价（保留价），并符合其他条件的，挂牌成交。
②挂牌期限内有两个或者两个以上竞买人报价 且符合其他条件的，出价最高者为竞得人；
②报价相同的，后提交报价者不再报价时，先提交报价单者为竞得人，但报价低于起始价者除外。
③在挂牌期限内没有竞买人或者竞买人的报价低于 起始价（保留价）或不符合其他条件的，挂牌不成交。
（6）根据相关规定转入现场竞价的，由具备相应资质的主持人主持现场竞价，现场竞价的程序为：
①主持人宣布竞价的起始价（即转入现场竞价时挂牌集体建设用地使用权最高报价按增价幅度应价的下一个价位）、竞价规则和增价幅度，并宣布现场竞价开始；
②竞买人按竞价规则应价；
③主持人确认竞买人的应价后，竞买人继续竞价；
④主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或报价，主持人以落槌方式表示成交并宣布最高应价或报价者为竞得人。
4. 成交确认
（1）确定竞得人后，流转方与竞得人当场签订《挂牌流转集体建设用地使用权成交确认书》（以下简称 《成交确认书》）。并由交易机构在《成交确认书》 上签字（或盖章），确认成交。
（2）竞得人须按照《成交确认书》约定的时间、地点，与流转方签订《集体建设用地使用权流转合同》（以下简称《流转合同》），并按《流转合同》约定的时间、比例缴纳成交地价款。成交地价款应当通过交易机构专用账户进行结算。
（3）竞得人支付的竞买保证金可转作地价款，其他竞买人支付的竞买保证金，在交易机构挂牌活动结束 后5个工作日内予以退还，不计利息。
（4）交易双方结清地价款及相关费用后，由成都农交所按照成办发〔2009〕75号文件中关于“统一交易鉴证”的规定出具《交易鉴证书》，交易双方持成都农交所出具的《交易鉴证书》、集体土地所有证、集体土地使用证、集体建设用地使用权流转合同等资料向土地所属区（市）县国土资源局（分局）申请办理土地登记。
（5）集体建设用地使用权挂牌流转活动结束后10个工作日内，在交易机构网站公布集体建设用地使用权挂牌流转结果。
村民决议的内容
1.同意根据项目规划设计条件，分宗流转 乡 村 组 平方米（合 亩）的集体建设用地使用权（土地使用证书号为 ），流转方式： ，流转年限： 年。该集体建设用地上建筑物、附着物（农民住宅除外）评估作价一并流转，地上建筑物、附着物流转收益由原投建人收取。
2.同意委托成都农村产权交易所（以下简称农交所）及其分所按照成国土资发〔2008〕569号《集体建设用地使用权交易规则》（试行）、《成都市集体建设用地使用权初次流转操作指南》组织交易。
3.同意以人民币 /亩为该宗集体建设用地使用权流转底价。
4.该集体建设用地使用权及地上建筑物、附着物在初次流转时，土地所有权人收取的流转出让收入为： 元，增值收益分配方式为 。
5.同意委托村委会 同志全权办理本集体经济组织集体土地使用权登记、流转及费用结算相关事宜。
《集体建设用地使用权流转合同》
集体建设用地挂牌成交后签订协议
5. 变更登记
成国土资发〔2008〕335号《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法（试行） 》
第二十二条规定：
五、集体建设用地使用权再次流转
1. 提交申请
——成国土资发〔2008〕335号 第十条
2. 审核
——成国土资发〔2008〕335号 第十一条
3. 变更登记
——成国土资发〔2008〕335号 第二十二条
六、农村集体建设用地整理-城乡建设用地增减挂钩挂钩项目
依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
——国土资发〔2008〕138号
《国土资源部关于印发<城乡建设用地增减挂钩试点管理办法>的通知》
七、农村集体建设用地整理-农民集中建房整理项目
是指依据乡镇土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划等相关规划，为改善居住条件和居住环境，农民自愿对原有住房进行拆除后在居住区建房，同时结合田、水、路、林、村综合整治，将原有零星分散的废弃建设用地（包括废弃农村居民点、废弃农村公益设施及公共设施用地、废弃农村工矿用地等）复垦为耕地的工程行为。
——成国土资发〔2011〕237号
《成都市国土资源局关于印发<成都市农民集中建房整理项目管理办法>的通知》
八、集体建设用地整理工程说明
九、城乡建设用地增减挂钩项目立项要求
1. 项目区挂钩周转指标不超过450亩
2. 项目区农户自愿搬迁，不能采取强制政策
3. 建新区（农民集中居住区和城镇建新区）不能占用基本农田
4. 农民集中居住区规划人均占地面积在50—70㎡
5. 拆旧图斑面积必须符合二调土地利用台账的图斑
十、农户搬迁安置办理流程
十一、节余指标使用方式
1. 指标的产生
通过实施整治项目，整理农村集体建设用地（包括宅基地及其附属设施、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等）并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，以及有效新增耕地面积后，经验收合格节余的建设用地面积，由市国土资源管理部门登记并发放《建设用地指标证书》。本乡（镇）、村范围内，就地按规定使用节余建设用地面积的，不再发放《建设用地指标证书》。
通过实施整治项目，整理农用地和未利用地，经验收合格增加的耕地面积，由市国土资源管理部门报省国土资源管理部门发放《根底开发整理项目验收证书》。
2. 指标的取得
建设用地指标和耕地占补平衡指标可通过实施整治项目和市场交易两种方式取得。自然人、法人和其他组织（法律法规另有规定的除外），均可到农交所参与建设用地指标、耕地占补平衡指标竞买。
3. 指标的交易
投资者投资土地综合整治项目取得的建设用地指标和耕地占补平衡指标，可以自用，也可以出售。需要交易的，应当在农交所公开交易。取得的建设用地指标和耕地占补平衡指标可以在农交所再次公开转让。
4. 指标的使用
（1）“持证”报征。区（市）县政府根据年度计划，申请征收其土地利用总体规划确定的规划建设用地区土地，占用耕地的，必须持有同面积的耕地占补平衡指标。批准征收后，其持有的同面积耕地占补平衡指标由市国土资源管理部门收回注销。
区（市）县政府申请征收其土地利用总体规划确定的有条件建设用地区土地，占用农用地和未利用地的，必须持有同面积的建设用地指标。批准征收后，《建设用地指标证书》由市国土资源管理部门收回注销。
（2）“持证”准入。我市行政区域内的国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让，应当在成都市土地矿权交易中心（土地拍卖中心）进行。国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买宗地面积的建设用地指标，方可参与竞买。对没有取得建设用地指标的竞买者，可在报名参加国有经营性建设用地使用权出让竞买时，按照市政府确定的建设用地指标当年最低保护价标准，缴纳拟竞买宗地相应面积的建设用地指标保证今后，参加竞买。
——《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》（成办发（2010）59号）
第七章：土地执法监察
是土地管理机关按照法定权限、程序和方式，依法对本行政区域内的一切机关、团体、单位和个人执行、遵守土地管理法律法规的情况进行监督检查和对土地违法行为实施法律制裁的行政执法活动。
是指违反土地管理法律法规的规定，依法应当承担法律责任的行为。
1. 非法占地
3. 非法批地
5. 非法转让土地
7. 以租代征
1. 动态巡查
3. 案件会审
5. 案件移送
7. 问责
通过划定区域内不同建设发展特性的类型区，制定其分区开发标准和控制引导措施，可协调社会、经济与环境可持续发展。
政策性分区指根据区域经济、社会、生态环境与产业、交通发展的要求。
